A flexibilidade de RH como motivo de adoção de modelos de gestão da saúde pública alternativos ao estatuário: as experiências dos Estados da Bahia, do Paraná e de São Paulo

Abstract

The Brazilian Public Administration has been governed by alternating cycles of rigorous and non-rigorous application of legal norms. In the 1990s, with the introduction of reforms in the State apparatus in Brazil to reflect the worldwide movement, the State profile was changed to suit contemporary reality, and relaxation of legal norms that undermined the decision-making power of the public manager was sought. Legal norms had become more rigid with the adoption of the Federal Constitution of 1988. The masterplan for reforming the State apparatus (PDRAE) established flexibility mechanisms, including transfer of responsibility of non-exclusive state activity to non-state public or private entities. Subsequent years witnessed the creation of public entities and establishment of partnerships and contracts involving both non-state public entities (philanthropic) and private organizations (corporations). Next, social organizations, the new strand of autonomous social services, public-private partnerships, and several state foundations emerged. However, there was great opposition to these new management models. Representative bodies of workers claimed that “privatization” of public services only contributed to job insecurities. The controlling agencies, in turn, hardened their stance and reduced the reach of the few flexibilities provided. However, governments continued to use these models, especially in public health, the area chosen for analysis in the present study. Thus, is it possible to conclude that the quest for flexibility is the main reason for adopting new management models? If so, which flexibility? As human resources is a sensitive aspect in the health field encompassing the provision of services in a field where presence of people is fundamental, we decided to analyze the adoption of these models based on the flexibility of human resources (HR). To this end, we analyzed three emblematic cases of Brazilian states using a qualitative approach: the first national public-private partnership in the health field in Bahia; the successful state-owned foundation of Paraná; and social organizations in São Paulo. Semi-structured interviews were conducted and documents were analyzed to assess whether contractual flexibility is the decisive factor in the adoption of these labor management models in public health, as an alternative to the statutory model. The selected samples were analyzed according to the human resources flexibility framework developed by Francisco Longo (2007). It was possible to conclude that even though flexibility is seen in the models analyzed, the model was adopted only for its broader aspect of flexibility, limited to the easing of regulatory rigidity.

A Administração Pública brasileira tem passado, desde que se tem notícia, por ciclos alternados de enrijecimento e de mitigação do rigor, no que toca às normas jurídicas que a regem. Desde a década de 1990, com a Reforma do Aparelho do Estado, que refletiu um movimento mundial de revisão do perfil de Estado adequado à realidade contemporânea, almeja-se no Brasil um abrandamento das regras jurídicas que engessam o poder decisório do administrador público. Essa rigidez normativa havia piorado com a edição da Constituição Federal de 1988. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) trouxe instrumentos de flexibilização, dentre os quais a transferência do exercício da atividade estatal não-exclusiva para entidades não-estatais, públicas ou privadas. Os anos seguintes foram de criação de entidades públicas, de estabelecimento de parcerias ou de contratação, envolvendo tanto entidades públicas não-estatais (filantrópicas) quanto privadas (sociedades empresariais). Surgiram, então, as organizações sociais, a nova vertente de serviços sociais autônomos, as parcerias público-privadas, várias fundações estatais etc. Contudo, houve grande oposição a esses novos modelos de gestão. Entidades representativas dos trabalhadores alegavam que essa “privatização” do serviço público apenas contribuía para a precarização do trabalho. Os órgãos de controle, por sua vez, endureceram interpretações, reduzindo o alcance das poucas flexibilidades criadas. Mas os governos continuaram utilizando esses modelos, principalmente na área da saúde pública, escolhida para o presente estudo. Então pode-se concluir que o motivo dessa escolha de novos modelos de gestão é a busca por flexibilidade? Em caso positivo, qual flexibilidade? Como a gestão de pessoal é um ponto sensível na área da saúde, que engloba a prestação de serviços nos quais o elemento humano é indispensável, decidiu-se analisar a escolha desses modelos segundo a flexibilidade de recursos humanos (RH). Para tanto, realizou-se uma pesquisa qualitativa sobre três Estados, que apresentam casos emblemáticos: a primeira parceria público-privada na saúde do País, na Bahia; a bem-sucedida fundação estatal do Paraná; e as organizações sociais que hoje predominam em São Paulo. Foram feitas entrevistas semiestruturadas e análises de documentos, a fim de aferir se a flexibilidade contratual é mesmo o fator decisivo na adoção de um modelo de gestão do trabalho na saúde pública alternativo ao estatutário. As amostras escolhidas foram analisadas segundo a tipologia de flexibilidade em RH criada por Francisco Longo (2007). Foi possível concluir que a flexibilidade contratual está presente nos modelos analisados, mas que o conceito mais genérico de flexibilidade, limitado ao afastamento da rigidez legal, parece ter sido o verdadeiro móvel da escolha.