Hybrid political institutions and governability: the budgetary process in Brazil

Abstract

In this paper we take a close look at some of the particular pathways by which majoritarian and consensual institutions affect governability. We demonstrate that the mix of majoritarian and consensual institutions found within a country can influence these pathways quite dramatically, such that they produce rather different consequences for governability, even when these pathways are relatively similar in nature. Particularly, we focus on the rules governing the relationship between the President and the Legislature, especially the appropriation of amendments proposed by legislators. In some presidential countries, the President possesses a partial veto (or a line-item veto), which allows him/her to approve or strike appropriations, which legislators introduce in amendments. Concentrating on the case of Brazil, we argue and demonstrate that whether or not the President can use this tool to sustain governing majorities (i.e., to increase governability) depends on the kind of amendment to the budget introduced by legislators. One kind, individual amendment, is linked to the majoritarian institution of a powerful presidency and therefore helps to increase governability. A second kind, collective amendment, is linked to consensual institutions and actually does not enhance legislative support for the Executive.

Nesse artigo é dedicada especial atenção às trajetórias pelas quais instituições majoritárias e consensuais afetam governabilidade. É demonstrado que distintas combinações de instituições majoritárias e consensuais afetam diferentemente as estruturas de governabilidade de um determinado país, mesmo quando essas instituições têm naturezas similares. São analisadas as regras que regulam as relações entre o executivo e o legislativo, em especial a execução das emendas orçamentárias dos parlamentares. Em alguns regimes presidencialistas, o Presidente dispõe de veto parcial, o que lhe permite a aprovação ou bloqueio da execução de emendas introduzidas pelos legisladores. Através da análise do caso brasileiro, é argumentado que a habilidade do Presidente de se utilizar da execução de emendas como uma ferramenta de formação de maiorias depende da natureza da própria emenda: individual ou coletiva. É demonstrado que emendas individuais servem como uma ferramenta fundamental para construção de maiorias, o que propicia maior governabilidade. Por outro lado, emendas coletivas, por terem uma natureza consensual, não propiciam aumento de suporte legislativo em favor do executivo.