Desafios da adaptação institucional: um estudo do impacto da Lei de Consórcios Públicos no estado de São Paulo

Abstract

The Law N. 11.107/2005, which changed the article 241 of the Federal Constitution of 1998, intended to allow to consortia widen their acting potential, ending their institutional fragility. It aimed to guarantee, among other issues, the accomplishment of obligations taken over by the institution members and the participation of the three levels of Federation, allowing their constitution as juristic persons in consortia of public law or private law. Resulting of a process of articulation viewing its regulation, the Law of Public Consortia represented the tentative of improvement of the “cooperative” federalism model in Brazil. However, those possibilities either were not used as source of resources for some experiences yet or they have being slower than expected. Due to this alteration, the law was thought to represent a motor to drive the development of new consortia as well as to improve already set entities, which would adopt a new personality of public consortium. Based upon this problematic, the present work aims to carry out a study about the adaptation process of public consortia to the Law N. 11.107/2005 from the historic neo-institutionalism point of view, with emphasis on the investigation of three experiences of consortia in the state of São Paulo, which have not converted to public consortia according to the law. In short, it was possible to conclude that the Law has not created a set of instruments to improve existing experiences, besides it presents a list of possible advantages, but it created a new agreement arrangement between the states. Those experiences which have been developing through the last forty years without legal instruments specific to their functioning – hence with more flexible structures – have presented a behavior of deliberated negative to the adaptation to the formal instruments that the Law introduced to them. Thus, to understand the way the consortia preexisting to the Law N. 11.107/2005 have recognized the possibilities regulated by this new legal mark; the way the path of those arrangements may influence their behavior regarding to the law; and the own Public Consortia Law path, has presented as an unexplored study and has constituted as the main direction to the discussion in this work.

A Lei nº 11.107/2005, que alterou o artigo 241 da Constituição Federal de 1988, intentou possibilitar aos consórcios a ampliação de seu potencial de atuação, pondo fim à sua fragilidade institucional. Permitindo sua constituição como pessoas jurídicas na figura de um consórcio de direito público ou de direito privado, buscou garantir, entre outras questões, o cumprimento das obrigações assumidas entre os membros e a participação dos três níveis da Federação. Sendo resultado de um processo de articulação em prol de sua regulamentação, a Lei de Consórcios Públicos representou a tentativa de aprimoramento do modelo de federalismo “cooperativo” no Brasil. No entanto, essas possibilidades ou ainda não foram utilizadas como fonte de recursos para algumas experiências ou têm ocorrido a uma velocidade mais lenta do que se esperava. Devido a esta alteração, supôs-se que a lei representaria um motor para o desenvolvimento de novos consórcios, bem como para o aperfeiçoamento das entidades já estabelecidas, que adotariam a nova personalidade de consórcio público. A partir desta problemática, o presente trabalho teve como objetivo realizar um estudo a respeito do processo de adaptação dos consórcios públicos à Lei nº 11.107/2005 à luz do neoinstitucionalismo histórico, com ênfase na investigação de três experiências de consórcios no estado de São Paulo, e que não se converteram para consórcios públicos nos moldes da lei. Em suma, foi possível concluir que, ainda que a lei apresente uma lista de possíveis vantagens, não criou instrumentos de aperfeiçoamento das experiências existentes, mas sim um novo arranjo de pactuação federativa. Essas experiências, que se desenvolveram ao longo de 40 anos sem instrumentos legais específicos para seu funcionamento – tendo, portanto, estruturas mais flexíveis –, apresentaram um comportamento de negação deliberada à adaptação aos instrumentos formais que a lei lhes apresentou. Dessa maneira, compreender de que modo os consórcios pré-existentes à Lei nº 11.107/2005 têm reconhecido as possibilidades dispostas por esse novo marco legal, de que maneira a trajetória desses arranjos pode influenciar em seu comportamento em relação à lei, e a própria trajetória da Lei de Consórcios Públicos, apresentou-se como um estudo ainda inexplorado e constitui-se como o norte principal da discussão neste trabalho.