Controle híbrido da gestão pública: uma análise sob o enfoque da legitimidade

Abstract

Objetivo – O presente estudo tem por objetivo investigar e compreender em que medida o Termo de Ajustamento de Gestão (TAG) constitui instrumento legítimo de exercício do controle externo da Administração Pública pelos Tribunais de Contas (TC) brasileiros, a partir da identificação e da análise exploratória dos elementos indutores e limitadores da sua celebração e das condições - objetivas e subjetivas - que permitem aos agentes controladores compatibilizar o ceticismo profissional e a consensualidade no exercício de suas funções institucionais nos processos de controle. Metodologia – Para a realização deste estudo, optou-se por uma abordagem qualitativa, seguindo um trajeto metodológico reflexivo, baseado na triangulação dos dados obtidos por meio de pesquisa documental e entrevistas. Para a coleta de dados primários, utilizou-se um roteiro de entrevista semiestruturada, submetendo-se os conteúdos textuais à metodologia de análise de discurso. Para identificar quais são os elementos indutores e limitadores na formalização do TAG, realizou-se a análise de conteúdo de excertos textuais dos atos normativos que regulamentam os TAG no âmbito dos TC e de peças extraídas de uma amostra de processos de controle. Finalmente, procedeu-se à análise qualitativa de documentos encaminhados em atenção às solicitações efetuadas juntos aos TC com base na Lei de Acesso à Informação (LAI), complementadas pelas pesquisas junto aos sítios oficiais desses TC. Resultados – O diagnóstico circunstancial da baixa eficácia dos TAG analisados indica que o instrumento ainda é deficitário em parametrização, a ser empreendida pelos órgãos de controle, como forma de salvaguardar a segurança jurídica, a isonomia quanto ao acesso e a impessoalidade. Como decorrência do constructo teórico e das análises empíricas empreendidas nesta pesquisa, conclui-se que a legitimidade do TAG depende de algumas premissas essenciais, como condições de possibilidade e de operacionalidade do seu manejo pelas burocracias de controle externo da Administração Pública, tais como: o reconhecimento da excepcionalidade do TAG e dos riscos inerentes ao seu manejo; comprometimento dos TC com ações de monitoramento; o acompanhamento dos atos de gestão de modo mais consentâneo ao planejamento das despesas públicas (controle concomitante); e participação mais ativa do Ministério Público de Contas (MPC) nos TAG. Limitações – A principal limitação da pesquisa está relacionada à baixa taxa de resposta às solicitações formalizadas pelos canais oficiais “fale conosco” e ouvidorias dos TC, o que foi contornado, em parte, por meio de pesquisa documental nos sítios oficiais dos TC. Contribuições práticas – Os resultados encontrados permitem mitigar os riscos identificados quanto ao manejo dos TAG pelos TC, propondo alternativas para uma atuação mais prospectiva do controle externo em um cenário marcado por mudanças estruturais na forma de atuação dos agentes públicos (controlados e controladores). Contribuições sociais – O aprimoramento do controle externo da gestão pública contribui para a vitalidade democrática. Originalidade – O presente estudo é pioneiro na avaliação empírica da eficácia dos TAG celebrados pelos órgãos de controle, cotejada à percepção dos membros do MPC sobre o manejo desse instrumento.

Purpose – The present study aims to investigate and understand if Management Adjustment Term (TAG) constitutes a legitimate instrument for the external control of Public Administration by the Brazilian Courts of Auditors (TC), based on the identification and exploratory analysis of inducing and limiting elements of its celebration and the conditions - objective and subjective - that allow the controlling agents to reconcile professional skepticism and consensus in their institutional functions of the control processes. Methodology – To carry out this study, it was chosen a qualitative approach, following a reflective methodological path, based on the triangulation of data obtained through documentary research and interviews. For the collection of primary data, a semistructured interview script was used, submitting the textual contents to the methodology of discourse analysis. To identify which are the inducing and limiting elements in the formalization of the TAG, a content analysis of textual excerpts of the normative acts that regulate the TAGs in the scope of the TC and of pieces extracted from a sample of control processes was carried out. Finally, a qualitative analysis of documents forwarded in response to requests made with the TCs based on the Law on Access to Information (LAI) was carried out, complemented by research on the official websites of these TCs. Findings – The circumstantial diagnosis of the low effectiveness of the analyzed TAGs indicates that the instrument is still deficient in parameterization and in localized structural diagnoses, to be undertaken by the control bodies, as a way of safeguarding legal certainty, isonomy regarding access and impersonality. As a result of the theoretical construct and empirical analyzes undertaken in this research, it is concluded that the legitimacy of the TAG of some essential premises, such as conditions of possibility and operability of its management by the bureaucracies of external control of the Public Administration, such as: the recognition the exceptionality of the TAG and the risks inherent to its management; TC commitment to monitoring actions; the monitoring of management acts in a way that is more in line with the planning of public expenditures (concurrent control); and more active participation of the MPC in the TAGs. Research limitations – The main limitation of the research is related to the low response rate to requests formalized by the official channels “contact us” and the TC ombudsman, which was partially overcome through documentary research on the official TC websites. Practical implications – The results found allow mitigating the risks identified regarding the management of TAGs by the TC, proposing alternatives for a more prospective action of external control in a scenario marked by structural changes in the way public agents (controlled and controllers) act. Social implications - The improvement of external control of public management contributes to democratic vitality. Originality –This is the first academic study that seeks an empirical evaluation of the effectiveness of TAGs celebrated by control bodies, compared to the perception of the members of a republican institution such as the Public Ministry of Accounts.