[Meta]Regulação minerária: a interferência do Tribunal de Contas da União na Agência Nacional de Mineração

Abstract

Este trabalho tem como objetivo mapear e analisar a atuação do Tribunal de Contas da União (TCU) diante da regulação do setor minerário. Inobstante o TCU vir sendo apontado como instituição protagonista no controle externo das atividades estatais, havia um vácuo na literatura em relação ao controle externo da regulação do setor minerário, que passou a ser realizada pela Agência Nacional de Mineração (ANM) após a extinção do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM). Dentro deste recorte, a pesquisa se volta a sistematizar e analisar criticamente as decisões proferidas pelo TCU sobre a ANM e o DNPM entre 2010 e 2020 e com isso qualificar o debate sobre o controle externo das instituições regulatórias a partir de uma perspectiva empírica. A pesquisa se inicia pela apresentação do setor de mineração em seus aspectos socioeconômicos considerados mais relevantes e pela reconstrução histórica das principais normas que ordenaram a atividade minerária no Brasil. Em seguida, passa a caracterizar o atual marco regulatório da mineração e algumas reformas que estiveram em debate nos últimos anos, muito em razão dos desastres ocorridos após rompimentos de barragens. Nesse contexto, uma das mais significativas alterações que já recaiu sobre o setor se refere ao modelo de governança pública, que em 2017 passou a contar com agência reguladora e a pressupor um elevado grau de especialização técnica e autonomia em sua estrutura e processos decisórios. Em um segundo momento, o trabalho se volta ao TCU e passa a analisar os fundamentos teóricos do controle externo e a sistematizar as duas dinâmicas de controle exercidas por essa instituição (colaborativa e coercitiva), com especial ênfase aos parâmetros e limites do controle sobre as complexas matérias regulatórias. No capítulo final, o trabalho passa à análise das 94 decisões proferidas pelo TCU sobre a ANM e o DNPM entre 2010 e 2020. Ao fim, será possível estruturar algumas constatações empíricas quantitativas e qualitativas sobre o modo pelo qual o TCU vem interferindo na regulação minerária, sintetizadas na afirmação de que há um incremento de interesse e alta participação do TCU na regulação governamental do setor. Inobstante a isso, uma parcela significativa das decisões segue um padrão de controle extremamente controverso, visto que estão em tensão com os limites normativos do ordenamento jurídico.

This work aims to map and analyze the performance of the Federal Audit Court (TCU, in Portuguese) in the face of the public regulation of the mining sector. Despite the fact that the TCU has been identified as a leading institution in the external control of state activities, there was a vacuum in the literature in relation to its control over the regulation of the mining sector, which started to be carried out by the National Mining Agency (ANM) after the extinction of the National Department of Mineral Production (DNPM). Within this framework, the present research turns to systematize and critically analyze the totality of the decisions made by the TCU on ANM and DNPM and thereby qualify the debate on the external control of regulatory institutions from an empirical perspective. The research begins with the presentation of the mining sector in Brazil in its socioeconomic aspects considered most relevant and the historical reconstruction of the main norms that ordered mining activity in the country. Then, it starts to characterize the current regulatory framework for mining and some reforms that have been debated in recent years, largely due the disasters caused by the rupture of dams. In this context, one of the most significant changes that has ever fallen on the sector refers to the public governance model, which in 2017 started to rely on an independent agency and now presupposes a high degree of technical specialization and autonomy in its structure and decision-making processes. In a second step, the work turns to TCU and begins to analyze the theoretical foundations of external control and to systematize the two dimensions of control exercised by this institution (collaborative and coercive), with special emphasis on the parameters and limits of control over complex regulatory matters. In the final chapter, the work goes on to analyze the totality of decisions made by TCU on ANM and DNPM, with the first decision taking place in 1992 and the final chronological cut being delimited in 2020. At the end, it will be possible to structure some quantitative and qualitative empirical findings about the way in which TCU has been interfering in mining regulation, summarized in the statement that there is an increase in interest and high participation by TCU in the sectorial public governance. Notwithstanding this, a significant portion of the decisions follow an extremely controversial control pattern, since they are in tension with the limits established in the abstract by the brazilian legal system.