Equidade educacional na Federação brasileira: o papel das transferências federais aos municípios

Abstract

Esta dissertação tem o objetivo de analisar aspectos centrais da equidade da Educação Básica brasileira, com foco central na capacidade redistributiva das transferências realizadas pelo Governo Federal aos municípios brasileiros no ano de 2018 para financiamento da Educação Básica. Tais transferências, que envolvem um somente de cerca de R$ 36 bilhões, são elementos estruturantes do federalismo educacional brasileiro. Buscou-se na pesquisa qualitativa realizada identificar ciclos históricos do financiamento da Educação no Brasil e traçar o cenário da atuação supletiva e redistributiva da União no contexto educacional, considerando o conjunto de políticas e programas executadas pelo Ministério da Educação. Com uma lente analítica voltada à compreensão dos efeitos de tais transferências em termos de equidade educacional – princípio fundamental à democracia brasileira e ao seu desenvolvimento socioeconômico – o trabalho aborda bases conceituais de equidade para propor uma nova concepção teórica e prática de mensuração de desigualdades, congregando equidade fiscal, socioeconômica e educacional. A metodologia quantitativa para tal mensuração, o Indicador de Equidade na Redistribuição de Recursos Educacionais – IERRE, é formulada para aplicação geral em quaisquer tipos de repartição financeira, considerando a capacidade de ponderar a distribuição de recursos por níveis de vulnerabilidade dos municípios. Na pesquisa, são utilizados os microdados do Portal da Transparência do Governo Federal e informações do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para constituir uma base única de dados das transferências de recursos federais para a Educação Básica, com metodologia de tratamento que pode ser replicada para outros anos da série histórica. A aplicação da metodologia do IERRE para os dados financeiros consolidados de 2018 revelou diferentes padrões redistributivos entre as transferências do Governo Federal para a Educação Básica. No agregado, as transferências realizadas através do Ministério da Educação têm resultados praticamente neutros. As transferências de caráter legal/obrigatória, somadas, têm efeito levemente progressivo e fiscalmente neutro, mas esse resultado é oriundo das distribuições da complementação da União ao FUNDEB e do PDDE, enquanto o Salário-Educação é uma transferência significativamente regressiva, dando mais recursos por aluno para municípios menos vulneráveis. Já as transferências voluntárias/discricionárias do Ministério da Educação são, via de regra, regressivas, sobretudo o programa Caminho da Escola, na contramão da função redistributiva da União no pacto federativo. Esses resultados revelam a importância de uma revisão dos desenhos distributivos das transferências obrigatórias e a necessidade de uma pactuação interfederativa sobre os objetivos das transferências voluntárias do MEC.

This dissertation aims to analyze central aspects of the equity of brazilian primary and secondary education, with a central focus on the redistributive capacity of cash transfers made by the federal government to the municipalities in 2018. Such transfers, which involve only about R$ 36 billions, are structural elements of Brazilian federalism. The qualitative research sought to identify historical cycles of education finance in Brazil and to outline the scenario of the central government supplementary and redistributive action in the educational context, considering the set of policies and programs implemented by the Ministry of Education. With an analytical lens built to understand the effects of the cash transfers in terms of educational equity - a fundamental principle of brazilian democracy and its socioeconomic development - the work addresses conceptual bases of equity to propose a new theoretical and practical concept of measuring inequalities, bringing together fiscal, socioeconomic and educational equity. The quantitative methodology for such measurement, the Indicator of Equity in the Redistribution of Educational Resources - IERER, is formulated for general application in any type of cash transfer, considering the ability to balance the distribution of resources by levels of vulnerability of the municipalities. In the research, microdata from the federal government's Transparency Portal and information from the National Education Development Fund are used to constitute a single database of federal cash transfers to municipal education, with a treatment methodology that can be replicated to other years of the historical series. The application of the IERER´s methodology over the consolidated financial data for 2018 demonstrates different redistributive patterns among the types of federal´s cash transfers. In the aggregate, transfers made by the Ministry of Education have practically neutral results. The sum of the legal/mandatory transfers have a slightly progressive effect, but are fiscally neutral. This result comes from the distribution of the Federal's complement to FUNDEB and the “PDDE”, while “Salário-Educação” is a significantly regressive transfer, providing more resources per student to less vulnerable municipalities. The voluntary/discretionary transfers from the Ministry of Education are regressive, especially the “Caminho da Escola” program. These results reveal the importance of a review of the distributive designs of mandatory transfers and the need for an inter-federative agreement on the objectives of MEC's voluntary transfers.