Da vulnerabilidade social para a vulnerabilidade institucional: uma análise da política nacional de assistência social e de suas práticas em Belo Horizonte e São Paulo

Abstract

Social Assistance was recognized as a social right in Brazil with the Federal Constitution of 1988. Until then, practices in this field were marked by the assistance and favor provided to people in need or in poverty, strongly associated with insufficient income. Social Assistance was the last of the social policies to be regulated, which only occurred in a systematized form as of 2004, with the creation of the National Policy of Social Assistance (Pnas) in force until today. In this process of normalization, we opted to adopt the concept of social vulnerability for the definition of the public, seeking to extend it to all the population that needed it. This research was developed with the purpose of understanding the uses that the concept of vulnerability has assumed in the different dimensions in which the policy presents itself. In order to understand the theoretical and historical origins of the concept of vulnerability, as well as the connections established with Social Assistance that enabled its adoption by Pnas, we have investigated the development of the concept of poverty in the West over the last centuries and have recaptured the history of intervention in the field of Social Assistance in Brazil. We have also analyzed the norms on the subject, since 1920, in order to understand what were the changes in the definition of the public established in this dimension. In order to investigate the practice, a field survey was carried out in two capitals: Belo Horizonte and São Paulo, focused on the Service of Protection and Integral Assistance to the Family (Paif), the main service offered in Basic Social Protection (PSB) (Sistema Único de Assistência Social) which, in turn, is the strategy currently adopted for the implementation, management and co-financing of the Policy by the Federal Government. It was noticed that the post-CF-88 period has determined, in the normative dimension, a rupture with the old theoretical references and the establishment of new concepts that are guided by the recognition of the right, widely supported in the social vulnerability for its formalization. In the practical dimension, however, it was possible to perceive an unfinished transition that, although already reasonably consolidated in the discursive plan, when analyzing specifically the professional practices, are still present references that are better anchored in welfare and favor. In this context, dimensions that reduce vulnerability to income insufficiency, approaching the concept of monetary poverty and the vulnerability related to the intervention itself, which we call institutional vulnerability, are characterized by the presence of fragility in practices. The present work had as references the actress-network theory (LATOUR, 2012), the constructivist presuppositions of knowledge production and the analysis of discursive practices. We also use the proposition of Ian Hacking (2007) on 'discovery engines' for public definition analysis. The extent of institutional vulnerability is poorly addressed and it is suggested that the services logic be geared towards territorial coherence

A Assistência Social foi reconhecida como um direito social no Brasil com a Constituição Federal de 1988. Até então, as práticas nesse campo foram marcadas pelo assistencialismo e pelo favor prestados às pessoas carentes ou em situação de pobreza, fortemente associada à insuficiência de renda. A Assistência Social foi a última das políticas sociais a ser regulamentada, o que só ocorreu de forma sistematizada a partir de 2004, com a criação da Política Nacional de Assistência Social (Pnas) vigente até hoje. Nesse processo de normatização optou-se por adotar o conceito de vulnerabilidade social para a definição do público, buscando estendê-la à toda a população que dela necessitasse. Essa investigação foi desenvolvida com o intuito de compreender quais foram os usos que o conceito de vulnerabilidade assumiu nas diferentes dimensões em que a política se apresenta. Para compreender as origens teórica e histórica do conceito de vulnerabilidade, bem como as conexões estabelecidas com a Assistência Social que viabilizaram sua adoção pela Pnas pesquisamos o desenvolvimento do conceito de pobreza no ocidente ao longo dos últimos séculos e resgatamos o histórico da intervenção no campo da Assistência Social no Brasil. Foram analisadas ainda as normativas sobre o tema, desde 1920, em busca de compreender quais foram as transformações na definição do público estabelecidas nessa dimensão. Para a investigação sobre a prática foi feita uma pesquisa de campo em duas capitais: Belo Horizonte e São Paulo, que tiveram como foco o Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (Paif), o principal serviço oferecido na Proteção Social Básica (PSB) previsto no Sistema Único de Assistência Social (Suas) que, por sua vez, é a estratégia adotada atualmente para a implantação, gestão e cofinanciamento da Política pelo Governo Federal. Percebeu-se que o período pós-CF-88 determinou, na dimensão normativa, uma ruptura com os referenciais teóricos antigos e o estabelecimento de novos conceitos que se norteiam pelo reconhecimento do direito, amplamente apoiados na vulnerabilidade social para sua formalização. Na dimensão prática, contudo, foi possível perceber uma transição inacabada que, embora já esteja razoavelmente consolidada no plano discursivo, quando analisadas especificamente as práticas profissionais, ainda estão presentes referências que mais bem se ancoram no assistencialismo e no favor. Nesse contexto assumem o protagonismo dimensões que reduzem a vulnerabilidade à insuficiência de renda, aproximando-o ao conceito de pobreza monetária e a vulnerabilidade relacionada à própria intervenção, o que aqui denominamos como vulnerabilidade institucional e caracterizamos pela presença de fragilidade nas práticas. O presente trabalho teve como referências a teoria atriz-rede (LATOUR, 2012), os pressupostos construcionistas de produção de conhecimento e a análise de práticas discursivas. Utilizamos também a proposição de Ian Hacking (2007) sobre os 'motores da descoberta' para a análise da definição do público. A dimensão da vulnerabilidade institucional é pouco abordada e sugere-se que a lógica dos serviços seja orientada para a coerência territorial.