A construção da denúncia: o caso dos fiscais do ISS em São Paulo e as práticas processuais de repressão à corrupção

Abstract

This work examines the Prosecutorial discretion in corruption cases through a case study. Using a qualitative approach, I have observed a group of criminal procedures since their common beginning until the Judge’s appraisal of several indictments of São Paulo’s city hall public agents, their family members and colleagues accused for public extortion, conspiracy and money laundering (called by me as 'The ISS agents case'). The idea was to understand how the Public Prosecutors, in the Brazilian practice, chooses the investigation targets and selects individuals to be considered liable for corruption events. I observed the results under three main theoretical models frequently used to explain the Prosecutorial discretion: The mandatory model, the opportunity model and a model in their middle, the legally bounded opportunity model. I also have adopted a cross-cut view to see how the differences between public extortion and bribery are considered in both criminal and criminal procedure angles. The conclusion was that the ISS agents case shows a trend to enlarge the prosecutorial discretion with no clear indicia of how to control their choices. The prosecutors work in an institutional multiplicity environment; they choose corruption crimes to investigate 'following the money'. The need of evidences of the quid pro quos and about new facts, however, stimulates the Prosecutors to settle with suspects. In the ISS agents case, the use of an unclear distinction between bribery and public extortion reveals a way to bypass the Brazilian criminal plea agreement statutes by the exchange of immunity to the companies for evidences of bribe payments and data about new facts. This trend is not necessarily sign of an evolution. Brazil is dealing with a dilemma: Massive corruption scandals are being revealed, but the civil rights can be affected and seriously harmed by the guidance of the criminal procedure just for the increase of the social control without considering the respect for the due process clauses and the right for a fair trial.

Por meio de um estudo de caso, este trabalho investiga como, na prática, o Ministério Público seleciona quem serão os investigados e denunciados por crimes contra a Administração Pública. A amostra selecionada para um estudo qualitativo foi o que chamei de 'caso dos fiscais do ISS'. Adotei como estratégia de pesquisa o exame documental e a realização de entrevistas semiestruturadas. As unidades de análise foram um procedimento interno de investigação, denúncias e decisões que as apreciaram, relativas a acusações de pertinência a organização criminosa, concussão e lavagem de dinheiro, imputadas a um grupo de funcionários públicos do Município de São Paulo, seus colegas e familiares. Os resultados foram observados sob o ponto de vista das diferentes concepções sobre o funcionamento do sistema de justiça criminal, no que toca à liberdade do Ministério Público para decidir quem será denunciado em determinado caso. Foram considerados os modelos teóricos da obrigatoriedade da ação penal, da oportunidade pura e da oportunidade regrada (ou obrigatoriedade mitigada). Também adotei uma abordagem transversal entre o direito penal material e adjetivo, para investigar como exigências processuais, relacionadas à estratégia de coleta de provas, podem influenciar os critérios diferenciadores de crimes contra a Administração Pública. Foi possível observar uma tendência de aumento nas margens de discrição dos Promotores em casos de corrupção, sem que se possa notar claros indícios de um controle das seleções ministeriais. O Ministério Público atua em um ambiente de multiplicidade institucional; a instituição prioriza os casos de corrupção investigar seguindo o caminho do dinheiro, no âmbito de procedimentos internos. A necessidade de obter provas de que a incompatibilidade patrimonial de funcionários públicos decorria do recebimento de propinas, entretanto, estimulou os Promotores a celebrar acordos com envolvidos. O caso dos fiscais do ISS indica que a falta de clareza na distinção entre corrupção e concussão pode ser um meio para celebrar acordos informais em que a imunidade criminal é concedida mediante a confissão dos fatos, a entrega de provas e a regularização tributária. Essa tendência não necessariamente indica uma evolução, mas expõe um dilema atual: Diversos escândalos envolvendo corrupção estão sendo revelados, mas os direitos fundamentais podem ser letras mortas se o Processo Penal estiver unicamente orientado para o aumento o controle social, sem considerar as garantias e formalidades inerentes ao exercício do direito de defesa.