Conselhos gestores em unidades de conservação: caracterização da efetividade na perspectiva dos stakeholders

Abstract

The participation of social stakeholders in governance and its functions in public policies is a permanent theme in public management discussions (SANTANA, 2011; TENÓRIO, 2002; NASCIMENTO, 1967). It has been advocated by development and protection agencies and environmental institutions as essential for the management of natural territories (VAN DE KERKHOF, 2006; IUCN, 2011; HOCKINGS ET AL, 2006; BRASIL, 2013; ERVIN, 2003a; BRASIL, 2002; 2014). For environmental policy in force in Brazil, the management councils of public policies - traditional consultation spaces and social control of public policies - are legally institutionalized as forums for ensuring participation of stakeholders in the management of so-called protected areas or 'unidades de conservação' (BRASIL, 2000; 2002). However, institutional support does not translate itself in social participation in the management of these territories, and there’s a low level of management councils in activity. This work faced the challenge of identifying the effectiveness of management councils in natural protected area, from the perspective of the actors that compose these spaces in activity and that were identified as effective management councils. It was structured a qualitative study based on in-depth interviews to achieve that objective. From those actors perspective (stakeholders), it was possible to understand determinants and factors such as instruments and dynamics that contribute to effective actions. It was concluded that the legal and institutional framework that supports the existence of the councils in protected areas is significant to promote the involvement of civil society, non-profit organizations and public authorities in managing natural areas. However it does not guarantee the existence of management councils or consultation groups active in protected area management. From the perspective of stakeholders, the effectiveness encompasses both actions that generate results for the preservation and sustainable management of natural resources and the very ability to exist as a legitimate forum for debate and local social participation.

A participação de atores sociais na governabilidade e na aplicabilidade de políticas públicas no Brasil é tema recorrente em debates da gestão pública (SANTANA, 2011; TENÓRIO, 2002; NASCIMENTO, 1967), e tem sido defendida por organismos de defesa da sustentabilidade e da preservação ambiental como elemento imprescindível para a gestão de territórios naturais (VAN DE KERKHOF, 2006; UICN, 2011; HOCKINGS ET AL, 2006; BRASIL, 2013; ERVIN, 2003a; BRASIL, 2002; 2014). Para a política ambiental em vigência no Brasil, os conselhos gestores de políticas públicas, tradicionais espaços de consulta e controle social das políticas públicas, encontram-se legalmente institucionalizados como fóruns para garantir a participação de atores sociais na gestão das chamadas unidades de conservação, as UCs (BRASIL, 2000; 2002). Entretanto, o respaldo institucional não se traduz por si só em participação social na gestão destes territórios e o cenário é o de um grau reduzido de conselhos gestores em atividade. O presente trabalho assumiu o desafio de identificar os aspectos que caracterizam a efetividade dos conselhos gestores em sua atuação, sob a perspectiva dos atores que integram estes espaços. Para tanto, foi aplicada uma metodologia de caráter exploratório, adotando-se métodos de análise qualitativa a partir da aplicação de entrevistas semiestruturadas em profundidade. Com o apoio de especialistas em gestão socioambiental, identificou-se conselhos gestores apontados como referências por sua efetividade. E, a partir da perspectiva de especialistas e dos atores que integram tais conselhos gestores em atividade (stakeholders), foi possível compreender variáveis determinantes e fatores como instrumentos e dinâmicas que contribuem para uma atuação efetiva. Concluiu-se que o arcabouço legal e institucional que respalda a existência dos conselhos em unidades de conservação é significativo ao favorecer o envolvimento da sociedade civil, organizações sem fins lucrativos e poder público na gestão de áreas naturais, mas não se traduz por si só em conselhos gestores autônomos e em atividade como fóruns de consulta ou deliberação de questões de interesse para a gestão. Sob a ótica dos stakeholders, a efetividade engloba tanto as ações que geram resultados para a preservação e para o manejo sustentável dos recursos naturais quanto a própria capacidade de existir como um fórum legítimo de debates e de participação social local.