A mudança do paradigma das relações tributárias entre a Receita Federal e os contribuintes

Abstract

Este trabalho é parte de um esforço coletivo de pesquisa qualitativa sobre o tax gap. A partir da literatura internacional, reconstruímos o histórico e delineamos no que consiste o novo modelo de relacionamento entre as administrações tributárias e os contribuintes e, especialmente, a conformidade cooperativa, defendidos pela OCDE. Com base em entrevistas e na análise de seus resultados, comprovamos que está havendo uma mudança no relacionamento entre a Receita Federal do Brasil e os contribuintes. Descrevemos a forma pela qual essa mudança está ocorrendo e destacamos seu alinhamento aos novos paradigmas do serviço e da cooperação propostos pela OCDE. Identificamos que as principais inseguranças envolvidas nesse processo são relativas à isonomia entre contribuintes e à falta de normatização dos procedimentos de autorregularização. Essa lacuna normativa, no limite, poderia ter como consequência a responsabilização pessoal do Auditor-Fiscal, inclusive como decorrência da confusão entre atos lícitos realizados em iniciativas que envolvem autorregularização e outros atos ilícitos, o que gera receio. Defendemos que esse desconforto é compreensível a partir de uma interpretação literal do CTN, mas que ele não tem fundamento jurídico. Apresentamos uma interpretação dos parágrafos únicos dos art. 138 e 142 do CTN, inclusive em seus aspectos históricos, sociológicos e evolutivos, para propor que eles continuem sendo aplicados e ensejem a responsabilização pessoal do Auditor-Fiscal nos casos de dolo ou fraude que envolvam obtenção de vantagem indevida, mas não nos casos em que o Auditor age regularmente dentro do contexto de iniciativas institucionais de autorregularização. Propomos, ainda a edição de legislação regulando as iniciativas de autorregularização da RFB e estabelecendo critérios objetivos para que os contribuintes possam participar delas, à semelhança do que já foi positivado na legislação sobre meios alternativos de solução de controvérsias tributárias. Defendemos que essa legislação, além de dar segurança ao Auditor-Fiscal, garantiria a isonomia entre contribuintes.

This work is part of a collective qualitative research effort on the tax gap. Based on the international literature, we reconstruct the history and outline what constitutes the new model of relationship between tax administrations and taxpayers and, especially, cooperative compliance, defended by the OECD. Based on interviews and on the analysis of its results, we show that the relationship between the Federal Revenue of Brazil (RFB) and taxpayers is changing. We describe this change and highlight its alignment with the new service and cooperation paradigms proposed by the OECD. We identify that the main insecurities involved in this process are related to equality among taxpayers and to the lack of regulation about self-compliance procedures. This lack of regulation could, ultimately, lead tax agents to be held accountable for acts carried out in initiatives that involve self-compliance, including situations where lawful acts could be confused with other illegal acts, which creates insecurity. We argue that this discomfort is understandable based on a literal interpretation of the Brazilian tax code, but that it has no legal basis. We present an interpretation of the paragraphs of articles 138 and 142 of the Brazilian tax code, including its historical, sociological and evolutive aspects, to propose that they continue to be applied to punish tax agents in cases of fraud that involve obtaining an undue advantage, but not in cases where the tax agent acts regularly within the context of institutional initiatives of self-compliance. We also propose the enactment of legislation regulating RFB's self-compliance initiatives and establishing objective criteria for taxpayers to participate in them, similar to what has already been confirmed in the legislation on alternative means of resolving tax disputes. We argue that this legislation, in addition to providing security to the tax agent, would guarantee equality among taxpayers.