Improbidade por violação aos princípios da administração pública: um diagnóstico da fundamentação das decisões do Tribunal de Justiça de São Paulo

Abstract

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992 - LIA) surgiu como uma resposta a antigos problemas da gestão pública brasileira, sobretudo a corrupção, tornando-se um dos principais instrumentos para o controle da Administração Pública. Nesse sentido, ela pode ser considerada uma expressão de Rule of Law, uma vez que ninguém, tampouco os governantes, estaria acima da lei. A despeito de sua eficiência na punição dos atos de improbidade, nem por isso ela esteve imune a críticas, principalmente quanto à imprecisão conceitual de seus dispositivos, de seus tipos abertos – baseada em princípios (art. 11, LIA) – e da ausência de parâmetros claros para a aplicação das sanções (art. 12, LIA). Assim, deixa-se ao julgador ampla discricionariedade no momento de decidir, fato que traduziria insegurança jurídica. Diante desse contexto, esta pesquisa tem por objetivo saber como as decisões que aplicam a LIA estão sendo fundamentadas, especialmente quanto aos atos que violam os princípios da Administração Pública. O tema ganhou relevo com as alterações promovidas pela Lei 13.655/2018 na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), uma vez que foram adicionados artigos dirigidos à fundamentação das decisões, responsabilização de agentes públicos e aplicação de sanções. Para responder a esta pergunta o trabalho se propôs a fazer um diagnóstico das decisões de mérito proferidas pelo Tribunal de Justiça de São Paulo (TJSP), entre o período de 26 de outubro de 2017 a 25 de outubro de 2018 (seis meses antes e seis meses depois das alterações na LINDB), tendo resultado em uma amostra de 353 acórdãos. Sobre esta amostra, a pesquisa elaborou três grandes grupos de variáveis: (i) avaliar o uso dos princípios nas decisões; (ii) diagnosticar como o elemento subjetivo da conduta tem sido fundamentado; (iii) verificar como as sanções têm sido aplicadas. Além desses aspectos, a pesquisa apresenta um diagnóstico geral sobre as decisões do TJSP e como a LINDB pode contribuir na aplicação da LIA. Portanto, trata-se de uma pesquisa que consiste na análise qualitativa dos elementos da decisão e que usa como método a Teorização Fundamentada nos Dados (TFD).

The Administrative Misconduct Law (Lei de Improbidade Administrativa – LIA – Law 8.429/1992) was an answer to old problems of public administration in Brazil, like corruption. It is one of the core instruments to control public acts and because of that LIA is representative of the Rule of Law: nobody is above the Law, including who is in charge. Despite this fact and its effectiveness in punish misconduct acts, there are some critics about the lack of clarity and certainty of LIA, because its text brings some open principles (article 11) and few parameters to apply sanctions (article 12). In other words, judges may decide with his or her discretion and it could bring legal insecurity. Considering this context, the aim of the research is to show how judicial decisions based on LIA motivate violations of Public Administration Principles, like legality, morality, publicity, impersonality and others. This topic became more important because recently there were modifications in an important Brazilian Law called Brazilian Legal Norms Introductory Statute (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – LINDB), that demand from judicial decisions a better motivation and bring some prescriptions about public employees' liability. This research analyses 353 decisions from São Paulo Court of Appeals (Tribunal de Justiça de São Paulo – TJSP) in a year (October 26, 2017 from October 25, 2018, six months before an six months later LINDB). It constructs three variables to read the decisions: (i) evaluate how legal decision uses legal principles; (ii) investigate how deceit (bad faith) is being considered; (iii) verify how sanctions are being applied. Moreover, the research presents a general analysis about how LIA is being used by decisions of TJSP and how LINDB may improve LIA's application. Therefore, this research consists in an empirical research about qualitative characteristics from judicial decisions and its methodology is the Grounded Theory.