A legitimidade extraordinária das associações de municípios à luz do sistema processual coletivo

Abstract

No Brasil, as associações formadas por municípios desempenham um importante papel para o desenvolvimento regional e fortalecimento da autonomia política, administrativa e financeira dos governos municipais. Por vezes, os municípios precisam acionar o Poder Judiciário para garantir com que as receitas arrecadadas por outros entes federados ou fundos especiais sejam devidamente repartidas nos termos do ordenamento jurídico. As associações de municípios assumiram também o papel de substituir os municípios associados nesse mister. No entanto, o Superior Tribunal de Justiça decidiu que as associações de municípios não têm legitimidade processual para representar os municípios em juízo, em razão dos seguintes fundamentos: (i) os Municípios devem ser representados, em juízo, exclusivamente por seus respectivos Prefeitos ou Procuradores, nos termos da legislação processual e (ii) as associações de municípios, enquanto pessoas jurídicas de direito privado, não têm legitimidade para, em nome próprio, defender os direitos de pessoas jurídicas de direito público, já que essas contam com as prerrogativas processuais e materiais inderrogáveis da Fazenda Pública. Por outro lado, o entendimento do STJ não parece ser a resposta que mais se coaduna com o atual sistema normativo que rege o direito processual coletivo, considerando a instrumentalidade do processo, a natureza complexa do ordenamento jurídico, o papel essencial das associações de municípios na defesa dos interesses municipais e a natureza indivisível desses interesses. Em especial, houve uma imprecisão por parte do STJ na aplicação e interpretação dos institutos da representação e da substituição processual e das prerrogativas processuais e materiais da Fazenda Pública, que, a rigor, não são incompatíveis com a tutela coletiva dos interesses dos municípios. A ação coletiva é instrumento essencial também para os municípios e serve para garantir inúmeras vantagens, como o acesso à justiça, a duração razoável do processo e o direito a decisões coerentes e previsíveis, promovendo uma verdadeira autonomia municipal e cooperação entre os entes municipais na solução de seus problemas, além de fomentar o uso mais racional da máquina judiciária, garantir uma acentuada economia processual e promover a segurança jurídica.

In Brazil, municipal associations play an important role in regional development and in strengthening the political, administrative and financial autonomy of municipal governments. At times, municipalities need to engage the court system to ensure that revenues collected by other federated entities or special funds are properly distributed in accordance with the legal system. The municipal associations also assumed the role of replacing the associated municipalities in this area. However, the Superior Court of Justice (“STJ”) has ruled that municipal associations do not have procedural standing to represent municipalities in court, on the following grounds: (i) municipalities should be represented in court exclusively by their respective Mayors or Prosecutors. (ii) associations of municipalities, as legal entities governed by private law, have no standing to defend the rights of legal entities governed by public law in their own right, as they have the procedural and material prerogatives non-derogable from the Public Treasury. On the other hand, the understanding of the STJ does not seem to be the answer that best fits with the current normative system governing collective procedural law, considering the instrumentality of the process, the complex nature of the legal system, the essential role of municipal associations in the defense of municipal interests and the indivisible nature of those interests. In particular, there was an imprecision on the part of the STJ in the application and interpretation of the institutes of procedural representation and substitution and the procedural and material prerogatives of the Public Treasury, which, strictly speaking, are not incompatible with the collective protection of the interests of the municipalities. Collective action is also an essential instrument for municipalities and serves to guarantee numerous advantages such as access to justice, reasonable length of proceedings and the right to coherent and predictable decisions, promoting true municipal autonomy and cooperation between municipal authorities in the solution of its problems, in addition to fostering the more rational use of the judiciary, ensuring a marked procedural economy and promoting legal certainty.