O TCU e o controle das agências reguladoras de infraestrutura: controlador ou regulador?

Abstract

The research is guided by the objective of seeking to understand, from empirical elements, how is the interaction between the Federal Court of Accounts (FCA) and the regulatory agencies of infrastructure, as well as if the control observes the limits of its competences. Brazil has adopted the model of independent regulatory agencies as an institutional arrangement to make feasible the privatization of activities and services previously attributed exclusively to the State, especially in the infrastructure sectors. The characteristics of regulatory agency autonomy, however, are constantly being redefined. They stem, to a large extent, not only from the rules, but also from the interactions between agencies and other state bodies and from the degree of openness of regulation to public participation. The analysis of relevant elements of the institutional gear in which the agencies are inserted reveals that normatively idealized decision autonomy is to some extent disfigured. As an external control body, the FCA has exercised regular oversight on regulation, especially on concession contracts and regulatory standards. Although it has a speech that must respect the discretion of the agencies, there are indications that the Court goes beyond the limits of its powers and ends up functioning as a regulatory review body. By making legality control over all regulatory activity, and not only on issues related to the state's financial activity, and issuing acts of command, which includes the application of sanctions, based on parameters such as economicity and legitimacy, the FCA opposes the arrangement of powers provided for in the legal order and replaces the regulator, thereby derogating from the statutory system of agency autonomy. From an empirical analysis of cases assessed by the FCA, referring to 5 (five) infrastructure sectors, 8 (eight) strategies and methods were mapped out by the control body to interfere in the regulation, which allowed the control dynamics to be confronted with the current division of powers, in order to test the hypothesis that in the interaction between the FCA and the agencies there is a prevalence of substitution control. The result of this scenario is that the FCA, in overhauling the regulation, ends up managing the discretion reserved to the regulator, leaving to some extent the role of external controller and assuming the role of regulator.

A pesquisa orienta-se pelo objetivo de buscar compreender, a partir de elementos empíricos, como se dá a interação entre o Tribunal de Contas da União (TCU) e as agências reguladoras de infraestrutura, bem como se o controle observa os limites de suas competências. O Brasil adotou o modelo de agências reguladoras autônomas como arranjo institucional para viabilizar a desestatização de atividades e serviços antes atribuídos exclusivamente ao Estado, notadamente nos setores de infraestrutura. As características da autonomia dos órgãos reguladores, contudo, encontram-se em constante redefinição. Decorrem, em grande medida, não só do que consta das normas, mas também das interações entre as agências e outros órgãos estatais e do grau de abertura da regulação à participação pública. A análise de elementos relevantes da engrenagem institucional em que estão inseridas as agências revela que a autonomia decisória idealizada normativamente está em certa medida desfigurada. Como órgão de controle externo, o TCU tem exercido regulares fiscalizações sobre a regulação, especialmente sobre os contratos de concessão e normas regulatórias. Embora tenha um discurso de que deve respeitar a discricionariedade das agências, há indícios de que a Corte extrapola os limites de suas competências e acaba funcionando como uma instância de revisão regulatória. Ao fazer controle de legalidade sobre toda a atividade regulatória, e não apenas sobre questões afetas à atividade financeira do Estado, e expedir atos de comando, o que inclui a aplicação de sanções, baseados em parâmetros como a economicidade e a legitimidade, o TCU contraria o arranjo de competências previsto na ordem jurídica e substitui o regulador, derrogando, assim, o regime legal de autonomia das agências. A partir de análise empírica de casos apreciados pelo TCU, referentes a 5 (cinco) setores de infraestrutura, foram mapeadas 8 (oito) estratégias e métodos utilizados pelo órgão de controle para interferir na regulação, o que possibilitou que fosse confrontada a dinâmica do controle com a repartição de poderes vigente, a fim de testar a hipótese segundo a qual na interação entre o TCU e as agências há prevalência do controle por substituição em detrimento do controle por cooperação. O resultado desse quadro é que o TCU, ao revisar de maneira abrangente a regulação, acaba manejando a discricionariedade reservada ao regulador, abandonando, em certa medida, o papel de controlador externo e assumindo a função de regulador.