A experiência brasileira de MIPs e PMIs: três dilemas da aproximação público-privada na concepção de projetos

Abstract

Aproximar-se da iniciativa privada é solução comum para agentes públicos que pretendem (i) mitigar suas insuficiências técnicas, (ii) responder à demanda por projetos complexos de infraestrutura e (iii) incrementar seu poder argumentativo diante da pressão política. Em graus variados, estes três elementos compõem os desafios diários dos agentes públicos nas esferas federal, estadual e municipal. Quadros públicos tecnicamente qualificados aproveitam melhor a aproximação com a iniciativa privada, mas não prescindem dela. Em regra, faz mais sentido ter gestores qualificados para coordenar projetos do que ter especialistas públicos em número suficiente e tecnicamente aptos a elaborá-los integralmente nas mais diversas áreas. O marco dos 10 anos da lei federal de PPPs fornece uma oportunidade para balanço da experiência brasileira relativa a diversos aspectos da aproximação público-privada. Um destes aspectos é a participação de parceiros privados na própria concepção dos projetos públicos. Note-se que a Administração Pública possui quatro alternativas principais relativas à concepção de projetos públicos. Primeiro, pode estruturá-los internamente, por meio dos técnicos alocados nas diversas secretarias ou ministérios. Segundo, pode realizar convênios ou acordos de cooperação técnica para, em reunião de esforços com entes públicos ou privados, estruturar um projeto público. Terceiro, pode contratar estudos (de viabilidade econômico-financeira, de impacto ambiental, etc.) separadamente ou em conjunto. Esta contratação ocorre por meio de licitação ou diretamente, segundo as hipóteses de dispensa ou inexigibilidade previstas em lei. Finalmente, a Administração pode autorizar pessoas físicas ou jurídicas a elaborarem alguns ou todos os estudos relativos a um dado projeto, através dos comumente denominados procedimentos de manifestação de interesse (PMI) e manifestação de interesse da iniciativa privada (MIP). É esta última hipótese, de PMIs e MIPs, que será objeto deste artigo. Permitida desde o advento da Lei de Concessões, em 1995, a elaboração pelo parceiro privado de 'estudos, investigações, levantamentos' prévios referentes a intervenções do Poder Público só passou a ser realidade a partir do Dec. 5.977/2006. A partir de então, o Brasil experimenta uma crescente utilização destes mecanismos. Do ponto de vista jurídico, no entanto, a situação não está ainda plenamente consolidada. Para uns, falta regulamentação.8 Para outros, a utilização destes mecanismos ainda é tímida diante do seu potencial para otimizar a estruturação de projetos públicos. A intuição dos autores deste trabalho é a de que esta subutilização decorre das muitas incertezas e dilemas que marcam estes procedimentos no Brasil. Com o objetivo de contribuir para reduzir estes problemas, este artigo fará um recenseamento da experiência brasileira relativa ao tema, focando em três dilemas principais: (i) as incertezas procedimentais e a insegurança dos gestores públicos; (ii) a tensão com o princípio da isonomia e (iii) o fomento a um mercado de consultoria para projetos públicos.