Street-level corruption: fatores institucionais e políticos da corrupção burocrática

Abstract

This study investigates institutional and political factors that determine corruption practiced by street-level bureaucrats, according to the classic concept proposed by Michael Lipsky. It sought subsidies for the establishment of a new concept related to the phenomenon: street-level corruption. Based on the literature about corruption published after the end of the 1980s - in which the approach for determining the causes of the phenomenon was changed, focusing on aspects related to the economic interests of the stakeholders - this study analyzes what institutional factors were determinants for its occurrence. The study also examined whether political conditions had contributed or not, first for the fraud and after to its own detection. From the case study of the corruption scandal known in Brazil as the 'Mafia of Tax ISS-Occupancy Permit in the city of São Paulo,” it was observed that the fraud was largely determined by institutional and political factors. In this sense, the research has shown that the power conferred to agents, combined with spaces of discretion present in their activity and deficits of accountability mechanisms were crucial to the practice of street-level corruption. In addition, the study concluded that political factors have contributed to the occurrence of the scandal, as its own discovery by the Municipal Administration. The results of this study are important to conclude that corruption, at least when it is practiced by street-level bureaucrats, is largely related to institutional and political factors. This diagnosis can also be useful for better understanding of the phenomenon and for designing effective strategies for combating corruption.

Este estudo analisa fatores institucionais e políticos determinantes da corrupção praticada pelo burocrata que atua junto ao cidadão executando políticas públicas, o street-level bureaucrat, conforme clássico conceito estabelecido por Michael Lipsky. A partir da pesquisa efetuada, buscou-se subsídios para o estabelecimento de um novo conceito relacionado ao fenômeno: a street-level corruption. Utilizando como fundamento teórico uma vasta literatura sobre o estudo da corrupção editada a partir do final da década de 1980 − que passou a abordá-la, não somente como uma questão de ordem individual, fundada principalmente em aspectos morais ou culturais, mas também como um problema relacionado a interesses econômicos dos atores envolvidos −, a pesquisa buscou avaliar quais os fatores de ordem institucional eram determinantes para sua ocorrência. Além disso, também analisou se as condições políticas contribuíram ou não, em primeiro lugar para a fraude e, depois, para sua própria detecção. A partir do estudo de caso do escândalo de corrupção conhecido como a Máfia dos Fiscais do ISS-Habite-se do município de São Paulo, foi possível observar que os desvios detectados foram, em grande parte, determinados por fatores de ordem institucional e política. Nesse sentido, a pesquisa identificou que o poder conferido aos evolvidos (aliado a espaços de discricionariedade presentes em sua atividade e à ausência de mecanismos de accountability) foram determinantes para a prática da street-level corruption. Além disso, também se constatou que fatores de ordem política também contribuíram tanto para a ocorrência do caso, como para sua própria descoberta pela administração municipal. Portanto, os resultados deste estudo permitem concluir que existem indicativos de que a corrupção − ao menos quando praticada pelos street-level bureaucrats − está, em grande parte, relacionada a fatores de ordens institucional e política, diagnóstico que pode ser útil para uma melhor compreensão do fenômeno e para se traçar estratégias efetivas para seu combate.