Alterações qualitativas em contratos de obra pública e a teoria econômica dos contratos incompletos : é possível construir um avião em pleno voo?

Abstract

It is not from today that the country witnesses the discovery of countless cases of diversion of public money or even mismanagement of public works contracts, which brings forth, in addition to serious losses to the Public Treasury, damage to society, often deprived of the utility which would be provided by what was agreed. This behavior is usually caused by engineering projects which may be considered as mere works of fiction, for they do not represent the correct effort for the execution of the asset one intends to build. Law nº 8,666/93 allows for bidding processes based on a basic design building project, still incomplete, which, according to current Brazilian thought trends, from doctrine, controlling bodies, the legislative power or even the media, is in fact a serious problem to be faced, as its acceptance makes room for amendments, understood as the great villains of public works. For this reason, the Federal Court of Accounts of Brazil (TCU) has been deciding towards strongly restricting the possibility of contract amendments and, moreover, it has proposed bills before the National Congress aimed at extinguishing undertakings for unit price, a type of contract in which the project risk, still without the necessary definitions, ends up being borne by the contracting administration, in charge of its conception, not by its executor. However, in the case of complex infrastructure works, one should verify whether this stance, which seeks to put an end to the public administrator’s margin of decision-making regarding project completion, and, therefore, of the contract, deserves to be rethought, not with purpose of allowing for recurring damages, but rather towards better planning of state actions. This so happens because, in these cases, the search for all data needed for preparing the project to be ultimately performed is either too expensive or simply not feasible. Thus, design-build would be more efficient, as contemplated in the Brazilian law of differentiated regime for contracting (RDC), in which the risks may be allocated to the contractor. However, as restrictions exist, this path is not always feasible. In this order of ideas, one should find a solution so that the traditional public works contract overcomes its serious incentive problems. The present work proposition is the regulation, to be promoted before the new infrastructure law branch, that promotes a transparent and empirical decision-making process and confers legal certainty and widespread knowledge by society, as well as free access to the controlling bodies, based not only on legal criteria as well as economic and technical.

Não é de hoje que o país assiste à descoberta de incontáveis casos de desvios de recursos públicos ou mesmo à má gestão de contratos de obra pública que ocasionam, além de grave prejuízo ao Erário, danos à sociedade, muitas vezes desprovida da utilidade que seria proporcionada pelo pactuado. Essas condutas normalmente são ensejadas por projetos de engenharia que podem ser considerados meras peças de ficção, pois não representam o esforço correto para a execução do bem que se deseja construir. A Lei nº 8.666/93 permite a licitação com base em projeto básico, o que, segundo a atual onda de pensamento brasileira, seja da doutrina, dos órgãos de controle, do Poder Legislativo e até mesmo da mídia, é, de fato, um sério problema a ser enfrentado, pois a sua contratação dá margem a aditivos, entendidos como os grandes vilões das obras públicas. Por isso, o Tribunal de Contas da União vem decidindo no sentido de fortemente restringir a possibilidade de alteração contratual e, além disso, tem capitaneado projetos no Congresso Nacional que visam praticamente à extinção da empreitada por preço unitário, espécie contratual na qual o risco do projeto, ainda sem as definições necessárias, acaba por ser assumido pela Administração contratante, responsável pela elaboração, e não pelo seu executor. Contudo, no caso de obras complexas de infraestrutura, deve-se perquirir se essa postura, que pretende acabar com a margem decisória do gestor público quanto à extensão da incompletude do projeto básico - e, portanto, do objeto do contrato -, merece ser repensada, não com vistas a possibilitar os recorrentes danos, mas no caminho de uma melhor programação das ações estatais. Isso porque nessas hipóteses, a busca por todas as informações necessárias para a confecção do projeto a ser ao final executado, no momento da elaboração do edital, ou é muito custosa ou simplesmente não é possível. Assim, seria mais eficiente a contratação integrada, prevista na Lei do Regime Diferenciado de Contratação, na qual o risco do projeto pode se alocado ao contratado. Ocorre que, como existem restrições, nem sempre é viável esse caminho. Nessa ordem de ideias, deve-se encontrar uma solução para que o tradicional contrato de obra pública supere os seus graves problemas de incentivos. A proposta do presente trabalho é a introdução de um procedimento de tomada de decisão transparente, que confira segurança jurídica e amplo conhecimento da sociedade, além de livre acesso aos órgãos de controle, a partir de critérios não apenas jurídicos, mas econômicos e técnicos.