A distribuição de riscos em concessões florestais: uma análise econômico-jurídica dos riscos recorrentes do inventário florestal amostral

Abstract

The law 11.284/2006 is an important legal framework for the forest management in Brazil. Sustainable forest management of public forests, until them practiced exclusively by the State, became subject to concession with the advent of this Law. The 'forest concession' is included in the new Brazilian political and economic orientation of 'decentralization', favoring the principle of efficiency. As a result, the sustainable exploration of forests products begins to be transferred by the State, through Serviço Florestal Brasileiro, for private sector. For a successful forest concession, bidders need an estimate of the production capacity of the sustainable forest management unit. The study provided by Serviço Florestal Brasileiro for the estimate is the forest inventory ('inventário florestal'), which briefly have the task of anticipating plant characteristics of the concession area. The results of this study are the main source of information for the bidder to calculate the amount will be offered to the Grantor. However, for technical and methodological issues that are beyond the legal knowledge, the forest inventory studies are exposed to big mistakes, portraying the wrong way, the reality of vegetation of the concession area. This is an intrinsic risk to the activity of sustainable exploitation of forest products. In this context, Serviço Florestal Brasileiro shall manage the 'risk of forest inventory' in the most efficient way. However, this is not what happens in the forest concession contracts. About risks distribution in the concession the doctrine offers some criteria that, when followed, provides an efficient distribution of risks, allocating each risk to the party in best conditions to manage it. However, forest concession contracts concluded to date are not considering these important criteria for an efficient distribution of risks. As a result, the risk of forest inventory is overlooked by these contracts, increasing the inefficiency of concession contracts. Against this background, interested bidders adopt two different positions, both equally objectionable: the position of the Conservative Bidder and the posture of the Irresponsible Bidder. These bidders’ profiles generate, respectively, inefficiency to the concession and, in case, which forest inventory error effectively occur, the possibility of infeasibility of the concession. In response to this - what is exactly the 'problem' I want to solve - I propose a solution to better manage the risk of forest inventory. This solution, inspired by an idea used in the draft concession contract of the São Paulo subway, and based on the criteria offered by doctrine for an efficient risks distribution, offers something new: in order to make forest concession more efficient, suggests that the risk of forest inventory should be allocated to the State, and, if the undesirable event effectively occur (the forest inventory error), the amount to be paid by the concessionaire shall be adjusted by means of economic-financial adjustments of the contract. Because of this contractual provision, the bidders’ proposals will be more efficient, approaching the primary objective of the rule: efficiency increase in sustainable forest exploration and environment and forest resources preservation.

A Lei 11.284/2006 é um importante marco legal da atividade de gestão florestal do Brasil. O manejo florestal sustentável de florestas públicas, até então exercido exclusivamente pelo Estado, passou a ser passível de concessão com o advento dessa Lei. A chamada 'concessão florestal' se insere, portanto, na nova orientação político-econômica brasileira de 'desestatização', privilegiando o princípio da eficiência. Como resultado, a atividade de exploração sustentável de produtos florestais passa a ser transferida pelo Estado, por intermédio do Serviço Florestal Brasileiro, à iniciativa privada. Para o sucesso de uma concessão florestal, os licitantes interessados precisam de uma estimativa da capacidade produtiva da 'Unidade de Manejo Florestal'. O estudo disponibilizado pelo Serviço Florestal Brasileiro para fazer essa estimativa é o inventário florestal que, resumidamente, tem a importante missão de antecipar às características vegetais de área que será objeto da concessão. E os resultados desse estudo são a principal fonte de informação para que o licitante calcule o valor que irá ofertar ao Poder Concedente. Ocorre que, por questões técnico-metodológicas que fogem ao conhecimento jurídico, os estudos de inventário florestal estão sujeitos a erros de grande escala, retratando, de maneira ilusória, a realidade da vegetação que compõe área que será concedida. Isto é um risco intrínseco à atividade de exploração sustentável de produtos florestais. Diante desse contexto, caberia ao Serviço Florestal Brasileiro administrar o risco do inventário florestal da maneira mais eficiente possível. Entretanto, não é isso que vem ocorrendo nos contratos de concessão florestal. Sobre a distribuição de riscos em contratos de concessão, a doutrina especializada no tema oferece critérios que, quando seguidos, possibilitam uma alocação dos riscos peculiares a cada atividade à parte que melhor tem condições de geri-los. Esses critérios aumentam a eficiência da concessão. Contudo, os contratos de concessão florestal até hoje celebrados não vêm considerando esses importantes critérios para uma eficiente distribuição de riscos. Como consequência, o risco do inventário florestal é, igualmente a outros inúmeros riscos, negligenciado por esses contratos, aumentando-se a ineficiência dos contratos de concessão. Diante desse panorama, os licitantes interessados na concessão adotam duas posturas distintas, ambas igualmente rejeitáveis: a postura do Licitante Conservador e a postura do Licitante Irresponsável. Esses perfis de licitantes geram, respectivamente, ineficiência à concessão e, caso o erro do inventário florestal efetivamente ocorra, a possibilidade de inviabilidade da concessão. Como resposta a isso – que é exatamente o 'problema' que pretendo resolver –, proponho uma solução para melhor administrar o risco do inventário florestal. Essa solução, inspirada em uma ideia utilizada na minuta do contrato de concessão da Linha 4 do Metrô de São Paulo, e baseando-se nos critérios oferecidos pela doutrina para uma distribuição eficiente dos riscos, propõe algo novo: a fim de tornar a os contratos de concessão florestal mais eficientes, sugere-se que o risco do inventário florestal deve ser alocado na Administração Pública, e, caso o evento indesejável efetivamente ocorra (erro do inventário florestal), deve-se, por meio do reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, ajustar o valor a ser pago pelo concessionário ao Poder Concedente. Como consequência dessa previsão contratual, as propostas dos licitantes serão mais eficientes, permitindo-se alcançar o objetivo primordial da Lei 11.284/2006: aumento da eficiência da exploração florestal sustentável e preservação do meio ambiente e dos recursos florestais.